פרק 6: חוק השלטון המקומי

דב קהת

* דב  קהת עורך

חזרה למצא טיפים בספר

הקדמה

היום כבר אין חולק כי מערך החקיקה הקיים היום אינו תואם את הצרכים של מערכת דמוקרטיה מקומית מתקדמת כפי שנהוג בארה"ב, בשווייץ ובאחדות מהדמוקרטיות באירופה. בפרק זה החלטנו לכנס מספר נושאים:

1. להציג "תרגום חופשי" של אמנת אירופה לשלטון מקומי. חשיבותה של אמנה זו במסריה, באשר לאופיו הרצוי של שלטון מקומי דמוקרטי במדינה דמוקרטית מתקדמת.
2. הצעה לחוק יסוד לשלטון המקומי, כפי שנוסח ע"י קבוצת ראשי ערים ומשפטנים מהשלטון המקומי ביוזמת העורך בעת שכיהן כמנכ"ל מרכז השלטון המקומי בישראל.
3. מצגת, שהוכנה ע"י העורך והמכילה את המרכיבים האמורים לאפיין חוק מתקדם לרשויות מקומיות במדינה דמוקרטית.
4. הערות ביקורת להצעת חוק הרשויות המקומיות הנדונה בשנה זו בכנסת.

אמנת אירופה (תרגום)

מבוא

המדינות החברות במועצות אירופה, חתומות מטה,

בסוברן כי מטרת מועצת אירופה היא להשיג אחדות רבה יותר בין חברותיה  לצורך שמירתן  ומימושם של אידאלים והעקרונות המהווים את מורשתם המשותפת;

בסוברן כי אחת השיטות להשגת מטרה זו הינה באמצעות הסכמים בתחום המנהלי;

בסוברן כי זכות האזרחים להשתתף בניהול ענייני הציבור, הינה אחד העקרונות הדמוקרטיים המשותפים  לכל המדינות החברות במועצת אירופה;

בהיותן משוכנעת כי המישור המקומי הינו  זה אשר ניתן לממש זכות זאת באופן הישיר ביותר;

בהיותן משוכנעות כי קיומן של מועצות מקומיות בעלות אחריות יכול לספק  מינהל יעיל,  שהוא גם קרוב לאזרח;

מתוך מודעות לכך ששמירת הממשל העצמי המקומי וחיזוקו במדינות אירופה השונות, יהוו תרומה חשובה להקמת אירופה המבוססת על עקרונות ביזור הדמוקרטיה וביזור הכח;

בהטעימן כי הדבר כרוך בקיום רשויות מקומיות אשר להן גופים לקבלת ההחלטות, שהוקמו באופן דמוקרטי ובעלות מידה רבה של אוטונומיה ביחס לתחומי אחריותן וביחס לדרכים ולאמצעים למימוש תחומי אחריות אלה, ולמשאבים הדרושים להגשמתם,

הסכימו כלהלן:

סעיף 1

הצדדים מתחייבים לראות עצמם ככפופים לסעיפים הבאים באופן ובמידה הקבועים בסעיף 12 להאמנה זאת.

חלק I

סעיף 2

בסיס חוקתי וחוקי לממשל עצמי מקומי

העיקרון של ממשל עצמי מקומי יוכר בחקיקה של המדינות.

סעיף 3

מושג הממשל העצמי המקומי

1. ממשל עצמי מקומי משמעו זכותן ויכולתן של רשויות מקומיות, בכפוף לחוק, לכוון  ולנהל תחת אחריותן חלק משמעותי מענייני  הציבור לטובת האוכלוסיה המקומית.
2. זכות זו תיושם ע"י מועצת  או אסיפות מורכבות  מחברים, שנבחרו בבחירות חופשיות וסודיות על בסיס זכות בחירה ישירה ושווה לכל, ואפשר שיהיו להן גופים מבצעים הכפופות להן.

סעיף 4

היקפו של ממשל עצמי מקומי

1. סמכותן לאחריותן הבסיסיות של רשויות מקומיות יקבעו בחוקה או בחוק. עם זאת, הוראה זו לא תמנע מתן סמכות ואחריות לרשויות מקומיות למטרות מסויימות בהתאם לחוק.
2. לרשויות מקומיות יינתן שיקול דעת מלא, בכפוף לחוק, להפעיל יוזמה בכל נושא שאינו מעבר לתחום מומחיותן ושלא הוקפד בידי רשות אחרת.
3. בדרך כלל תישם אחריות  ציבורית, בעדיפות ראשונה, על ידי הרשויות הקרובות ביותר לאזרח. העברת סמכויות לרשות אחרת  תביא בחשבון את היקף המשימה ואת טבעה, את הצורך ביעילות ובחסכון.
4. הסמכויות הניתנות לרשויות מקומיות תהיינה, בדרך כלל, מלאות ובלעדיות. הן אינן ניתנות לערער  או להגבלה על ידי רשות אחרת, מרכזית או מחוזית, אלא כפי שנקבע בחוק.
5. כאשר יואצלו  להן סמכויות על ידי רשות מרכזית, או מחוזית, יקבלו הרשויות המקומיות את שיקול הדעת להתאמת מימושן לתנאים המקומיים, עד כמה שניתן.
6. בתכנון ובתהליכי קבלת החלטות בכל הנושאים הנוגעים  ישירות לרשויות המקומיות, ייוועצו בהן עד כמה שאפשר, במועד באופן המתאימים.

סעיף 5

הגנה על תחומי הרשות המקומית

לא ייעשה שינוי בתחומי הרשות המקומית ללא התייעצות מוקדמת עם הקהילות המקומיות הנידונות,

סעיף 6

מבנים מנהליים ומשאבים המתאימים למשימות הרשויות המקומיות

1. בלא לפגוע בהוראות חוק כלליות יותר, רשויות  מקומיות תוכלנה לקבוע את המבנים המינהליים הפנימיים שלהן בעצמן כדי להתאימם לצרכים המקומיים ולהבטיח  ניהול יעיל.
2. תנאי השירות של עובדי הרשות המקומית יהיו כאלה, שיאפשרו  גיוס צוות באיכות גבוה על בסיס  כושר ויכולת; למטרה זו יסופקו הזדמנויות להכשרה, תגמולים, ואפשרויות קידום הולמות.

סעיף 7

התנאים למילוי אחריות בדרג המקומיתנאי השירות של נציגים נבחרים מקומיים יאפשרו להם למלא את תפקידיהם בחופשיות.תנאים אלה יבטיחו גמול הולם להוצאות שיוצאו במהלך ניהול תפקידם, וכן, כאשר הדבר מתאים, פיצוי על אובדן הכנסה או פיצוי כספי עבור עבודה שנעשתה, וזכויות סוציאליות בהתאם.

1. תנאי השירות של נציגים נבחרים מקומיים יאפשרו להם למלא את תפקידיהם בחופשיות.תנאים אלה יבטיחו גמול הולם להוצאות שיוצאו במהלך ניהול תפקידם, וכן, כאשר הדבר מתאים, פיצוי על אובדן הכנסה או פיצוי כספי עבור עבודה שנעשתה, וזכויות סוציאליות בהתאם.
2. תנאים אלה יבטיחו גמול הולם להוצאות שיוצאו במהלך ניהול תפקידם, וכן, כאשר הדבר מתאים, פיצוי על אובדן הכנסה או פיצוי כספי עבור עבודה שנעשתה, וזכויות סוציאליות בהתאם.
3. התפקידים והפעילויות שנחשבים לבלתי הולמים לנושאי משרה ציבורית נבחרת  במישור המקומי, ייקבעו בחוק, או בעקרונות חוקיים בסיסיים.

סעיף 8

פיקוח מנהלי על פעילויות הרשויות המקומיות

1. פיקוח מינהלי על רשויות המקומיות  ייעשה אך ורק בהתאם להליכים ובמקרים שייקבעו בחוקה או בחוק.
2. פיקוח מינהלי על פעילויותיהן של הרשויות המקומיות יכוון, בדרך כלל, רק להבטיח שמירת החוק והעקרונות החוקתיים. עם זאת, פיקוח מינהלי ביחס ליעילות, ניתן יהיה לישום על ידי רשויות בדרג גבוה יותר לגבי ביצוע תפקידים, שהואצלו לרשויות המקומיות.
3. פיקוח מינהלי על רשויות מקומיות יבוצע באופן שיבטיח שההתערבות  הרשות המפקחת תישמר ביחס מתאים לחשיבות האינטרסים שעליהם היא באה להגן.

סעיף 9

משאבים כספיים של רשויות מקומיות

1. רשויות מקומיות זכאיות למשאבים כספיים הולמים משלהן במסגרת המדיניות הכללית הלאומית, שבהם ישתמשו בחופשיות במסגרת סמכותן.
2. המשאבים הכספיים של הרשות המקומית יהיו שקולים לסמכויות הניתנות להם בחוקה ובחוק.
3. מקורם של לפחות חלק מהמשאבים הכספיים יהיו במיסים ובאגרות מקומיים, בכפוף לחוק, להן הסמכות לקבוע גודלם.
4. השיטות הכספיות שעליהן מבוססות המשאבים העומדים לרשות רשויות מקומיות  תהיינה מגוונות ועמידות דיין, כדי לאפשר להן, עד כמה שניתן, לעמוד בקצב ההתפתחות האמיתית של ההוצאות לביצוע תפקידיהן.
5. הצורך בהגנה על הרשויות המקומיות חלשות מבחינה כספית מחייב ייסוד הליכים להשוואה כספית או צעדים שווי ערך המיועדים לתקן את ההשפעה של חלוקה בלתי שווה של מקורות כספיים אפשריים ושל הנטל הכלכלי שהן נושאות. הליכים או צעדים אלה לא יגבילו את שיקול הדעת של רשויות המקומיות ביחס לתחומי אחריותן.
6. הרשויות המקומיות תתבקשנה באופן הולם להביע את דעתן על הדרך שבה יש להקצות להן משאבים שחולקו מחדש.
7. במידת האפשר, מוענקים לרשויות מקומיות לא ייועדו לפרוייקטים מסויימים. מתן המענקים לא ישלול את החירות הבסיסית של הרשויות המקומיות לקבוע מדיניות בתחום שיפוטן.
8. לצורך קבלת הלוואות להשקעות הוניות תהיה לרשויות מקומיות גישה לשוק ההון הלאומי במסגרת המגבלות  הקבועות בחוק.

סעיף 10

זכותן של רשויות מקומיות להתאגד

1. רשויות מקומיות תהיינה רשאיות לשתף פעולה ביישום סמכויותיהן, להקים שותפויות במסגרת החוק עם רשויות מקומיות אחרות לצורך ביצוע משימות, שבהן יש  להן עיניין משותף.
2. בכל מדינה תוכר זכותן של רשויות מקומיות להשתייך לאיגוד להגנת ענייניהן  המשותפים ולקידומם ולאיגוד בינלאומי של רשויות מקומיות.
3. רשויות מקומיות תהיינה זכאיות, בתנאים שאפשר שייקבעו בחוק, לשתף פעולה עם רשויות מקבילות במדינות אחרות.

סעיף 11

הגנה חוקית על שלטון עצמי מקומי

לרשויות מקומיות תהייה זכות לפנות לקבלת  סעד חוקי כדי להבטיח יישום חופשי של סמכויותיהן  וכבוד לעקרונות  הממשל העצמי המקומי כפי שנקבעו בחוקת המדינה או בחוקיה.

חלק II

הוראות שונות

סעיף 12

התחייבויות

1. כל צעד מתחייב  לראות עצמו ככפוף לפחות ל20 סעיפים של  חלק של האמנה, שמתוכם לפחות עשרה יבחרו מבין הסעפים הבאים:
   -  סעיף 2
   -  סעיף 3, פסקאות 1 ו- 2,
   -  סעיף 4, פסקאות 1,2,ו- 4,
   -  סעיף 5,
   -  סעיף 7, פסקה 1,
   -  סעיף 8, פסקה 2,
   -  סעיף 9, פסקאות 1,2 ו- 3,
   

   -  סעיף 01, פסקה 1,
   -  סעיף 11.

2. כל מדינה חותמת בהקפדה על מסמך האישור, קבלה או אישור שלה, תביא לידיעה של מזכיר הכללי של מועצת אירופה, באיזה סעיפים בחרה לפי הוראות   פסקה 1 סעיף זה.

3. הרשות בידי כל צעד וכל עת  מאוחרת יותר להודיע למזכיר כללי שהוא רואה עצמו ככפוף לכל סעיף של אמנה, שעדיין לא קיבל בהתאם לתנאים של פסקה 1 בסעיף זה. התחייבות מאוחרת כזו תיחשב כחלק בלתי נפרד מן האישרור, קבלה או אישור על ידי הצד שימסור הודעה זו, ותיכנס לתוקף מהאחד לחודש בעקבות  תום תקופת שלושה חודשים אחרי תאריך קבלת הודעה על ידי המזכיר הכללי.

סעיף 13

הרשויות שאליהן מתייחסת האמנה

העקרונות של ממשל  עצמי מקומי  הכלולים באמנה הנוכחית מתייחסים לכל הקטגוריות של רשויות המקומיות הקיימת בטריטוריה של כל צד. עם זאת, הרשות בידי כל צד, בעת הפקדה מסמך האישרור, קבלה או אישור, לציין במפורש את קטגוריות של  רשויות מקומיות או מחוזיות, שאליהן הוא מתכוון להגביל את תחום האמנה, או שאותן הוא מתכוון שלא לכלול בתחומה. כל צד רשאי אף לכלול קטגוריות נוספות של רשויות מקומיות  או מחוזיות בתחום האמנה על ידי הודעה מאוחרת יותר למזכיר הכללי של מועצת אירופה.

סעיף 14

מסירת מידע.

כל צד ימסור למזכיר הכללי של מועצת אירופה את כל המידע הרלוונטי הנוגע  לחקיקה ולצעדים אחרים,  שינקטו על ידיו כדי לקיים את תנאי אמנה זו.

חלק III

סעיף 15

חתימה, אשרור וכניסה לתוקף

האמנה זו תהא פתוחה לחתימה בפני מדינות החברות במועצת אירופה. היא כפופה לאישרור, לקבלה  ולאישור. מסמכי האישרור, קבלה או אישור  יופקדו בידי המזכיר הכללי של מועצת אירופה.

1. האמנה זו תהא פתוחה לחתימה בפני מדינות החברות במועצת אירופה. היא כפופה לאישרור, לקבלה  ולאישור. מסמכי האישרור, קבלה או אישור  יופקדו בידי המזכיר הכללי של מועצת אירופה.
2. אמנה זו תיכנס לתוקף באחד לחודש  שבעקבות תום תקופת שלושה  חודשים מהתאריך שבו ארבע מדינות חברות במועצת אירופה  תבענה נכונות להיות כפופות לאמנה בהתאם להוראות הפסקה הקודמת.
3. ביחס לכל המדינה, אשר תביע את נכונותה להיות כפופה לאמנה מיוחד יותר, האמנה תיכנס לתוקף באחד לחודש שבעקבות תום תקופת שלושה חודשים מהתאריך שבו יופקד מסמך האישרור, הקבלה או האישור. 

הצעת חוק יסוד: השלטון המקומי

מרכיבים האמורים לאפיין חוק מתקדם לרשויות מקומיות במדינה דמוקרטית מערבית

מהו שלטון?

1. קבלת לגיטימציה ע"י בחירה.
2. אפשרות לחוקק חוקים ותקנות.
3. אפשרות לחוקק חוקים ותקנות.
4. אפשרות להטיל מיסים, אגרות והיטלים.
5. מנהל את רשות הרבים.
6. מפקח על ביצוע הוראות החוק.
7. יכולת לאכוף.

מטרות עיקריות של החקיקה

1. לקבל מלוא הסמכויות להנהגת השלטון המקומי ולביצוע מטלותיו ללא התערבות  השלטון המרכזי. דה–רגולציה.
2. השלטון המקומי יקבל מלוא אחריות לפעולותיו במתכונת המקובלת בשלטון המרכזי.
3. התערבות הממשלה תהיה אך ורק במקרים קיצוניים:
   ·  אסון טבע
   ·  מלחמה
   ·  מצב חרום קיצוני
   ·  חוסר תפקוד מוחלט מימון השלטון המקומי:4.
4. מימון השלטון המקומי:
   4.1. שירותים ממלכתיים:
   חינוך, רווחה, קליטה ובריאות
   ·  שירותים ממלכתיים אלו ימומנו ב- 100% על ידי המדינה. מימון יהיה על פי  סל שירותים, שיקבעו המשרדים הייעודיים (וע"פ המלצות וועדה ציבורית משותפת לשלטון המרכזי והמקומי).
   ·  הרשויות המקומיות תוכלנה, לפי בחירתן, להרחיב את השירות ולהעצימו.
   4.2 העברות הממשלה:
   העברות השלטון המרכזי לרשויות המקומיות יהוו אחוז קבוע מתקציב המדינה (שינויים קלים יחולו במקרה של שינויים מהותיים בנתוני הבסיס, כגון גידול קיצוני במס' התלמידים). ועדה ציבורית בה יהיו שותפים נציגי הממשלה והשלטון המקומי, תקבע נוסחת החלוקה של התקציב בין הרשויות המקומיות.
5. הקמת גופים מוניציפאליים להוציא הקמת רשות מקומית חדשה, שתהיה בסמכות שר הפנים, תהיינה הרשויות המקומיות מוסמכות  להקים גופים מוניציפאליים שונים, כגון: 
   ·  רובע עירוני
   ·  מנהלת עירונית
   ·  חברות כלכליות עירוניות
   ·  חברות כלכליות בינעירוניות
   ·  תאגידים, בשותפות עם גופים פרטיים (בתנאים שיקבעו ויבטיחו שמירת האינטרסים הציבוריים החיוניים)
   ·  איגודי ערים
   ·  עיריות גג
   וכיו"ב
6. ביצוע פעולות פיננסיות
   הרשות המקומית תהיה עצמאית בביצוע פעולות כספיות, כלכליות ופיננסיות:
   הרשות המקומית תהיה עצמאית בביצוע פעולות כספיות, כלכליות ופיננסיות:
   ·  אישור תקציבה – ללא אישור ממשלה
   ·  חתימה על ערבות (ע"פ כללים)
   ·  חתימה על חוזים
   ·  רכישה ומכירת מקרקעין ופיתוחם
   ·  גיוס הון בשיטות שונות (איגוח, B.O.T., B.O.O., P.P.P., J.V., P.F.I  וכיו"ב)
   ·  הפרטה.
7. בחירות
   · תימשך שיטת הבחירה הישירה לראש הרשות המקומית
   · שיטת בחירה ומינוי סגנים תיבחן מחדש
   ·  שיטת בחירה ומינוי סגנים תיבחן מחדש
   ·  ישונה אחוז החסימה
   ·  תישקלנה ותיבחנה שיטות שונות לבחירה
8. ייצוג נשים
   תיבחנה דרכים שונות לשילוב אינטנסיבי של נשים במערכות השלטון המקומי על כל רבדיו:
   * דרג נבחר
   * סגל בכיר
   * סגל מקצועי
   * מערכות המניעות את הקהילה למען עצמה.
9. ניהול הרשות המקומית
   * הרשות המקומית תנוהל ע"י ראש הרשות.
   * מועצת הרשות המקומית תעסוק ב:
      •  קביעת מדיניות
      •  חקיקה
      •  אישור תקציב
      •  בקרה
   * המועצה לא תעסוק בניהול.
   הערה: נותרת פתוחה השאלה מי הרשות המבצעת?
   
   
10. תכנון קרקעות ופיתוחן
    ·  מרב סמכויות התכנון יעברו לוועדות המקומיות.
    ·  במקומות בהן תהיה התארגנות מוניציפאלית אזורית רחבת היקף כגון: עיריות גג, איגודי ערים כוללניים, יקומו וועדות משותפות מקומית/ מחוזית. כאשר הרכב הוועדה יהיה מאוזן יותר (7 ממשלה, 7 רשויות מקומיות, 3 נציגי ציבור).
    ·  עיקר עיסוקן של הוועדות המחוזיות יהיה בתיאום תכנון בין הרשויות המקומיות במצבי מחלוקת וכן תכנון פרויקטים מחוזיים.
    ·  יועברו סמכויות מהמועצה הארצית וועדותיה לוועדה המחוזית, כגון: העברת סמכויות הוולקחש"פ.
    · כ – 20% מקרקעות המדינה, המצויות בגבולות השיפוט של הרשויות המקומיות, יעברו לרשות הרשויות המקומיות לשם מינוף פיתוח כלכלי ולחיזוק המשק המוניציפאלי על-ידי הקמת נכסים מניבים בשיטת ה– P.P.P. כמו-כן, ישמשו קרקעות אלה להשלמת שטחים ציבוריים במקומות בהם הם מצויים במחסור.

    
    

הערות להצעת החוק

הצעת החוק המונחת על שולחן הכנסת מבוססת על עבודה מקדימה, שנעשתה על ידי עו"ד שלום זינגר. העבודה כללה עבודת מחקר מקיפה (בינ"ל) שתוצאתה דו"ח בין כ-700 ע"מ. אולם, בחינת הקשר בין עבודת הרקע להצעת החוק מלמדים כי הקשר בין הדברים רופף למדי. אם ננסה לסכם את עיקר דברי הביקורת לפני הירידה לפרטים אפשר לציין את הנקודות הבאות:

1. אין בהצעת החוק כדי להפוך את השלטון המקומי בישראל למערכת שלטונית עצמאית.
2. שר הפנים נותר עם עודף כוח, ורמת התלות של השלטון המקומי במרכזי מוגזמת.
3. למעשה, אין העברת סמכויות לדרג הנבחר, אלא העברת סמכויות מסוימות מהדרג המנהלי של הממשל המרכזי לדרג המנהלי של הדרג המקומי - תוך החלשה נוספת של הדרג הנבחר המקומי.
4. אין בחוק פתרון לסוגיית הפיצול האלקטוראלי המקומי.
5. אין בחוק פתרון לנושא מימון תקין של פעילות השלטון המקומי.
6. אין פתרון לנושא המימון המלא של השירותים הממלכתיים המבוצעים על ידי הרשויות המקומיות.
7. אין פתרון למתן כלים גמישים למימון פיתח התשתיות והקמת נכסים מניבים לרשויות המקומיות.
   
   חזרה למצא טיפים בספר